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开放政府数据战略的国际比较与推进我国开放政府数据的对策建议

开放政府数据战略的国际比较与推进我国开放政府数据的对策建议

——开放政府数据战略系列报告之四

2017-05-26 作者:夏义堃 丁念 才世杰 来源:北京大学互联网发展研究中心
检视各国开放政府数据战略的实施背景与框架体系,既可以探索开放政府数据的共同演进轨迹,也可以从不同国家战略实施效果中推导出立足国情差异化建构开放政府数据战略的深远意义,为量身定做富有中国特色的开放政府数据战略提供参考和借鉴。
开放政府数据战略被西方国家誉为创新驱动发展的潜在金矿。检视各国开放政府数据战略的实施背景与框架体系,既可以探索开放政府数据的共同演进轨迹,即政治领袖强力推动-政府主导-法规制度保障-技术条件支持-公民社会响应-知识密集型产业跟进与扩张,也可以从不同国家战略实施效果中推导出立足国情差异化建构开放政府数据战略的深远意义,进而避免部分国家照搬西方所导致的开放政府数据战略实施低效与失败,为量身定做富有中国特色的开放政府数据战略提供参考和借鉴。
 

一、国际比较视野下开放政府数据战略的实施背景与演进特点

 
公共数据是重要的国家战略资产,实施开放数据战略是世界各国的必然选择。目前,全球有75个国家明确承诺要建设开放政府、推行开放政府数据,并以政府白皮书、宣言和最高首长指令等形式启动开放政府数据战略,主要特点如下:
 
1、   多元化战略目标兼顾国情差异
 
总体而言,增加政府透明度、扩大公众行政参与、刺激数字经济发展和鼓励创新是各国实施开放政府数据战略的共性目标。同时,不同国家的战略出发点略有差异,如美国、英国、丹麦等强调通过开放数据创造更大的政府责任感和透明度,而新加坡、印度等国则更加关注政府效率和创新,巴西、菲律宾、印度尼西亚等国则将开放政府数据作为打击腐败、瓦解保密文化的重要手段。目前,发达国家开放数据的战略重心已从前期聚焦政治政府转移到开放公共数据所带来的经济增长和创新驱动发展,聚焦对象也从前期单一的政府数据开放扩展到涵盖公共数据、社会数据和企业数据的大数据开放,纷纷出台了一系列鼓励创新、刺激数据再利用的制度性文件。例如英国、澳大利亚、新西兰等政府数据开放许可制度已经成为改善公共服务、鼓励企业产品创新的重要驱动力。
 
2、内容体系架构反映了不同国家推进开放政府数据战略的基础与模式
 
综合比较,以美英为代表的西方发达国家开放政府数据战略起步早,信息法律制度健全,数据开放政策的内容体系较为完善、均衡发展全面领先。而后发国家信息基础薄弱,信息法律制度不健全,数据开放目标、原则、方法与推进举措等较为宏观笼统、尚不完备,往往侧重于治理腐败、促进民主等单一目标或聚焦特定领域,发展并不均衡;美国、澳大利亚、加拿大等注重运用政治、法律、经济等综合手段直接促进开放政府数据战略的实施,而肯尼亚、菲律宾等发展中国家更多依靠政治领袖的指令倡议来发起开放政府数据战略,主要行动集中在数据门户网站建设与特定领域数据披露上,反应迅速,推广较快,但持续性受领导人更迭等环境因素制约。
 
3、开放政府数据战略的演进差异凸显了发达国家与发展中国家开放政府数据战略实施路径的交织重叠与特性彰显
 
一是大部分国家均基于国情进行数据开放法规制度的建构与战略实施的顶层设计。美国不仅陆续颁布了《数据法案》、《开放政府数据法案》等法规政策,还根据数据开发利用环境变化对以往的信息法律制度进行修订和增补,内容涉及数据开放目录、格式、标准、许可以及隐私保护、信息安全等诸多方面,如提出《信息自由法改革法案》,发布《提高关键基础设施网络安全》等,促使其数据开放政策从早期的局部分散逐步走向系统协同,基本形成了全面的政府数据治理体系;而尽管信息法律制度不够健全,但印度、巴西、菲律宾等很多发展中国家编制的开放数据行动计划详尽具体地对开放政府数据战略的实施进行了操作性规范,明确了数据开放的时间进程以及内容、范围、格式、元数据等基本要求,从而有效保障了开放政府数据战略的推进实施。
 
二是数据开放的复杂性和跨部门性决定了需要有强有力的组织体制予以保障。目前,各国开放政府数据战略的领导体制可划分为集中统属型、多元分散型和单一机构主导型三种模式。相比较而言,印度、阿根廷、肯尼亚等以政府信息技术部等单一政府部门为主导的数据开放体制在实践中遭遇了多部门数据交换与业务协同的困难,其背后的深层次原因是未变革传统官僚系统组织运作模式并建立有效的政府数据治理架构,单方面推行了开放政府数据战略。
 
三是条件保障、社会支持体系与开放政府数据战略的实施效果关联紧密。数据开放需以一定的信息基础设施和技术条件保障为基础,技术发达、信息基础设施先进的高收入国家具有实施开放政府数据的先天优势;不过整体而言,二者之间并未完全形成关联紧密的对应关系。在菲律宾、马来西亚等低收入国家,政治领袖的强力推动、政府主导下的财政扶持以及公民社会的积极响应在一定程度上弥补了先天基础的不足,使得其数据开放排名能够在一定程度上跨越信息基础设施、网络普及率等数据开放基础进而赶超收入较高的国家。同时,注重向社会“借力”,如举办黑客比赛、APP委托开发以及数据门户外包等,是各国促进开放数据再利用的普遍做法,客观上形成了政府与社会在数据开放人员、技术以及资金、资源等方面的分工合作伙伴关系。但值得注意的是,柬埔寨、缅甸等部分国家将数据门户网站建设与维护完全外包给数据中介的做法,隐含着相当大的数据开放风险与国家安全风险。
 
四是定期的检查评估既是测度政府数据开放进展的重要举措,也是推进政府数据管理创新的有效手段。目前,数据开放程度高的国家初步建立了政府数据开放的检查评估体系。美国将“开放数据跨部门优先目标”作为政府部门执行开放数据政策的最低标准,俄罗斯联邦政府分析中心定期发布数据开放公报,菲律宾开放数据工作组着手对政府机构开放数据准备度进行评估……。其中,英美等发达国家的评估更加侧重数据开放的安全性以及隐私保护问题,同时也关注数据再利用的许可机制与经营模式;而数据开放程度较低的国家则普遍关注数据集开放的数量、内容覆盖领域、格式以及数据质量等基本问题,较为强调预算数据开放对抑制腐败和加强政府治理的影响。
 
 
图1英美等发达国家的评估侧重数据开放的安全隐私问题
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图1英美等发达国家的评估侧重数据开放的安全隐私问题

二、开放政府数据战略实施的国际经验

 
1、最高决策层慎审稳妥、高瞻远瞩的战略部署对于开放政府数据战略的实施具有决定性指导意义。无论是奥巴马总统的《开放政府指令》还是Mwai Kibaki总统的《肯尼亚开放数据倡议》,政治领袖有关推进开放政府数据的讲话、指示以及视察指导等具有不可替代的公共示范效应,特别是在发展中国家,不仅有助于扫除开放政府数据战略实施的体制性障碍,而且具有形成共识的强大社会动员能力。
 
2、指导思想上要清醒认识到本国开放政府数据所处的发展阶段,在借鉴其他国家开放政府数据经验的同时,应以国情为基础理清数据开放的长远目标与阶段性目标和主要任务,切实维护开放政府数据的国家利益。发展中国家尤其要客观正视开放政府数据的内生需求不足与不均衡问题,找准开放政府数据战略突破口与推进重心。
 
3、加强开放政府数据的顶层设计与整体架构,从提高国家数据治理能力、推进数据开发利用的战略高度,统筹谋划开放政府数据所涉及的法律法规、技术标准、管理体制以及数据治理方式变革等重大问题,避免肯尼亚、印尼等国开放政府数据战略实施的片面化、碎片化、分散化问题。
 
4、借鉴发达国家数据开放过程中维护数据安全性和保密性的举措与技术,从软硬两方面切实提高国家公共数据安全保障能力,做好开放数据存储和灾备,妥善把握开放政府数据与数据安全和隐私保护的平衡,维护国家数据主权。
 
5、强化政府推进开放政府数据战略的主导地位,建立推进开放政府数据战略的领导、组织、决策、协调和推进机制,增强政府公共数据治理能力,激发企业、社会和个人开发利用数据的创新活力,营造全社会共同参与的数据开放生态体系。
 
 
图2 努力营造全社会共同参与的数据开放生态体系
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图2 努力营造全社会共同参与的数据开放生态体系

三、推进我国开放政府数据的对策建议

 
随着国务院《促进大数据发展行动纲要》等系列文件的颁发,我国的开放政府数据工作处在快速发展的战略机遇期,并取得了长足进步。但值得关注的是,在国际社会各类代表性开放数据评估排名中,我国开放政府数据的总体得分较低,排名靠后,数据开放总量不足,开放内容和领域不均衡,对产业发展和创新驱动的激励有限,与发达国家在公共数据资产开发方面还有较大差距,亟待从数据开放的宏观战略分析中查找根本性原因,寻求破解之道。具体建议为:
 
1、多维度深化认识。既要从建设网络强国、数据强国,加快推进国家信息化战略实施的宏观角度理解和布局我国的开放政府数据战略,也要从增强政府公信力、改革公共治理体系的政治高度,激活中小企业创新活力、促进互联网+等知识密集型产业发展、推进社会共治的经济社会角度全方位理解和重视开放政府数据的深远意义,有效规避将开放政府数据等同于政府信息公开的狭隘误区,解决好数据开放动力不足的文化和观念制约。
 
2、强化顶层设计与协同推进。吸取以往政府信息化建设一哄而上、九龙吸水的深刻教训,一方面应发挥政府主导作用,统筹制定开放政府数据战略和衔接紧密的部门行动计划,并通过党和国家领导人讲话等形式强化政治动员,凝聚共识;另一方面,也要建立强有力的开放政府数据组织领导与长效运作机制,形成决策、执行、监管与评估一体化部门联动和技术、标准、人员、流程等整体化推进的工作局面,避免碎片化运作。
 
3、构建具有中国风范的开放政府数据框架。一方面,立足国情,实现电子政务环境下政府信息公开与开放政府数据的同步实施,促进开放政府数据与大数据应用的有效衔接,积极寻找解决中国数据共建共享问题的中国办法;另一方面,要从政治传统、行政文化、技术基础以及历史演进等维度直面我国开放政府数据的艰巨性和复杂性,据实确定数据开放的阶段性目标与结构安排,改善推进思路和举措不清晰的现状,杜绝空泛化、口号化的政策推进。
 
4、健全开放政府数据的法规制度体系。鉴于我国信息法律制度体系的相对滞后,尚无一体化的信息归属、管理和使用的法律架构,建议先从开放政府数据制度入手,一方面,要促进公共数据管理的科学立法,完善现有《保密法》《档案法》,加快信息公开、隐私保护等法律法规建设,强化信息法律、法规、战略、办法、行动计划等制度性利益协调,扫清数据开放的体制障碍;另一方面,重视开放数据再利用的产业政策完善问题,既要明晰公共数据产权归属、知识共享许可等产业化数据开发的基本经济制度,也要从数据格式、元数据、数据质量等方面规范管理,直接拉动全社会公共数据内需并刺激数据密集型中小企业的发展。
 
5、树立数据治理思维。一是要促进公共数据管理与信息技术的深度融合,进一步优化政府数据门户,既要形成中央、省、市贯通式数据供应与交换,也要建构起横向的部委数据共享和合作机制,切实提高开放政府数据效率;二是要提高风险防范意识,清醒认识开放政府数据与保密、隐私保护之间的复杂性,建立开放政府数据的风险防范机制,确保国家数据资产安全;三是既要有效抑制因政绩压力而造成形式上的数据开放摆设和数据过度披露风险的冲动,也要不断移除既得利益者数据开发利用特权,降低数据市场准入门槛,实现数据红利真正实惠于民。
 
 
图3 降低数据市场准入门槛,实现数据红利真正实惠于民
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图3 降低数据市场准入门槛,实现数据红利真正实惠于民
6、营造良好数据开放生态。广泛开展多种形式的社会动员,支持并鼓励中小企业以及创客、黑客等民间机构积极参与到公共数据资源的开发利用中,构建以用户为中心的公共数据服务体系,逐步实现公共数据加工传播与社会、市场公共数据再利用行为的无缝对接。同时,充分利用高等院校、科研院所的智力优势与人才优势,多视角开展我国开放政府数据状况的比较研究和开放效果的调查与评估,以便客观把握数据开放进程,动态纠偏与调整。
 
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